今年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表王毅提交《關(guān)于保障垃圾處理產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的議案》，建議“調(diào)整補(bǔ)貼方式和分?jǐn)傎Y金來(lái)源、研究差異化補(bǔ)貼方式平衡不同區(qū)域項(xiàng)目盈利水平”等。
近日，這一議案得到財(cái)政部回復(fù)。其中對(duì)于垃圾發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼的回復(fù)為“一方面，我們擬對(duì)已有項(xiàng)目延續(xù)現(xiàn)有補(bǔ)貼政策；另一方面，考慮到垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目效率低、生態(tài)效益欠佳等情況，將逐步減少新增項(xiàng)目納入補(bǔ)貼范圍的比例，引導(dǎo)通過(guò)垃圾處理費(fèi)等市場(chǎng)化方式對(duì)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)予以支持。”
減少補(bǔ)貼對(duì)行業(yè)影響較大
“新人新辦法，老人老辦法”，逐步減少新增項(xiàng)目納入補(bǔ)貼范圍的比例
近兩年來(lái)，坊間對(duì)垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼退坡或取消一直存在傳聞，因此今年全國(guó)兩會(huì)前夕，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)匯總企業(yè)反饋意見(jiàn)，與全國(guó)人大代表王毅溝通，王毅隨后提交了《議案》，以此呼吁對(duì)行業(yè)的支持。
《議案》指出，一方面，電價(jià)補(bǔ)貼取消將改變垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，影響金融資本對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿涂臻g的預(yù)期。大量垃圾焚燒處理項(xiàng)目還處于準(zhǔn)備期和建設(shè)期，補(bǔ)貼政策取消將顯著影響環(huán)保公司的融資、項(xiàng)目建設(shè)能力。另一方面，取消補(bǔ)貼可能加劇行業(yè)非規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為。
因此，《議案》建議，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整和實(shí)施，應(yīng)充分論證環(huán)境效益和社會(huì)效益；調(diào)整補(bǔ)貼方式和分?jǐn)傎Y金來(lái)源，地方財(cái)政應(yīng)將垃圾處理費(fèi)用納入年度一般公共預(yù)算財(cái)政撥款支出，制定充足的年度預(yù)算資金，及時(shí)足額支付垃圾處理費(fèi)等。
對(duì)此，財(cái)政部的回復(fù)是，在固定電價(jià)補(bǔ)貼政策支持下，我國(guó)可再生能源發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展。2016-2019年，中央財(cái)政共撥付可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金超過(guò)3000億元，其中用于生物質(zhì)發(fā)電（含垃圾發(fā)電項(xiàng)目）378億元，占比為12%。但是需要明確的是，可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼政策屬于能源政策，設(shè)立目的是解決能源結(jié)構(gòu)問(wèn)題，而非環(huán)保政策；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中央層面有專(zhuān)門(mén)的政策和支出途徑，近年來(lái)中央財(cái)政支出力度都是不斷增大的。
“關(guān)于對(duì)垃圾發(fā)電項(xiàng)目予以補(bǔ)貼的問(wèn)題，經(jīng)財(cái)政部、發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、行業(yè)協(xié)會(huì)等方面認(rèn)真研究，一方面，我們擬對(duì)已有項(xiàng)目延續(xù)現(xiàn)有補(bǔ)貼政策；另一方面，考慮到垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目效率低、生態(tài)效益欠佳等情況，將逐步減少新增項(xiàng)目納入補(bǔ)貼范圍的比例，引導(dǎo)通過(guò)垃圾處理費(fèi)等市場(chǎng)化方式對(duì)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)予以支持。下一步，我們擬對(duì)可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助政策進(jìn)行調(diào)整，放開(kāi)目錄管理，由電網(wǎng)企業(yè)直接確認(rèn)符合補(bǔ)貼要求的項(xiàng)目及對(duì)應(yīng)補(bǔ)貼金額。”財(cái)政部在回復(fù)中表示。
“雖然現(xiàn)階段垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)已經(jīng)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，但是前期存量項(xiàng)目技術(shù)相對(duì)不成熟，補(bǔ)貼取消可能會(huì)導(dǎo)致設(shè)施運(yùn)營(yíng)不穩(wěn)定，出現(xiàn)大規(guī)模排放超標(biāo)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。”他表示，垃圾處理上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼占比可再生能源基金較小，取消意義不大。
垃圾焚燒發(fā)電廠屬于生物質(zhì)發(fā)電范疇，2017 年所有城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理量均納入可再生能源基金補(bǔ)貼目錄，對(duì)應(yīng)的國(guó)補(bǔ)資金僅占基金支出的5.60%。
企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼依賴(lài)程度較高
從財(cái)政部近年來(lái)取消光伏補(bǔ)貼，逐步取消新能源汽車(chē)補(bǔ)貼的政策趨勢(shì)來(lái)看，有逐步推動(dòng)行業(yè)市場(chǎng)化的意圖。目前行業(yè)能否實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼的依賴(lài)情況如何？
垃圾焚燒發(fā)電對(duì)補(bǔ)貼的依賴(lài)程度相當(dāng)高，如果完全取消電價(jià)補(bǔ)貼、走向全面市場(chǎng)化，項(xiàng)目將無(wú)法達(dá)到行業(yè)正常收益率，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。原因在于垃圾焚燒發(fā)電單位投資大、市場(chǎng)化垃圾補(bǔ)貼費(fèi)持續(xù)走低、整體效率低、廠用電率相對(duì)較高，并且融資成本還在不斷增加、環(huán)保要求持續(xù)提高。
來(lái)自行業(yè)專(zhuān)家的意見(jiàn)是，從環(huán)保角度，現(xiàn)在垃圾焚燒發(fā)電是處理的主流方式，各地特別是縣級(jí)城鎮(zhèn)都在建設(shè)垃圾焚燒廠，補(bǔ)貼將對(duì)此起到一定推動(dòng)作用。目前行業(yè)市場(chǎng)化程度并不高，取消補(bǔ)貼對(duì)中小城市影響較大。
《議案》中曾提出，研究差異化補(bǔ)貼方式平衡不同區(qū)域項(xiàng)目盈利水平，減少?lài)?guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于老少邊窮地區(qū)的垃圾發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)考慮通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)卣h(huán)保資金缺口。
讓地方承擔(dān)相應(yīng)的因取消補(bǔ)貼而提高垃圾處置費(fèi)的方式來(lái)彌補(bǔ)這部分損失，對(duì)于地方財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地方是可行的，但對(duì)于實(shí)際經(jīng)濟(jì)一般的地方還是有較大的壓力。
“如果垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)要良性發(fā)展，走市場(chǎng)化道路，‘新人新辦法、老人老辦法’的政策不合適。”他建議采用差異化補(bǔ)貼方法，即由政府統(tǒng)一決策，按照不同地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)差異化區(qū)別對(duì)待，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地方可試點(diǎn)取消，取消部分的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到垃圾處置費(fèi)上。經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱的地方，限定時(shí)間暫緩取消，避免因取消而帶來(lái)這些地方因垃圾得不到及時(shí)處置而對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響。
